8. Yrkesfaglig høyere utdanning
I Norge har vi en fagskole som gir yrkesutdanning på «tertiært nivå» – nivået over videregående skole. Fagskoleutdanningen bygger på to forskjellige tradisjoner – fagskole som en videreutdanning og fagskole som en selvstendig utdanning. De offentlige fagskolene bygger på yrkesfagene i videregående opplæring. Her fungerer utdanningen som en teoretisk påbygging på den praktisk orienterte yrkesutdanningen fra VGO. Men det er også etablert private fagskoler for å ivareta nye kompetansebehov, med opplæring i nye fagområder og nye yrker. Opptakskravene her er normalt fullført videregående skole inkludert generell studiekompetanse. Utdanningen når dermed en annen målgruppe – ungdom som søker en kortere, mer praktisk og yrkesrettet utdanning enn hva høyskolene kan tilby.
Fagskoleutdanningen har ikke vært sett på som høyere utdanning fordi den ikke er forskningsbasert. Men i Meld. St. 9 (2016 – 2017) Fagfolk for fremtiden går regjeringen langt når det gjelder å se fagskole-utdanning som et alternativ til universitets- og høyskoleutdanning og sier også at man kan bruke begrepet høyere yrkesutdanning om fagskoleutdanningen. En omtale av fagskoleutdanningen er også tatt inn i melding nr. 16 om kvalitet i høyere utdanning.
Regjeringen ønsker at flere tar yrkesrettet utdanning. For å oppnå dette må fagskoleutdanningene være anerkjente og synlige for utdanningssøkende og arbeidsgivere. Det må i tillegg være smidige overgangsordninger mellom fagskole- og universitets- og høyskoleutdanning.
Regjeringen har klargjort fagskoleutdanningens rolle, både som en utdanning som bygger videre på fag- og yrkesopplæring, og som en selvstendig og kvalifiserende høyere yrkesutdanning. Meldingen foreslår blant annet at fagskolene skal ha rett til å knytte seg til studentsamskipnad, at opptaket til fagskoleutdanning skal organiseres gjennom Samordna opptak, at søkere til universiteter og høyskoler skal få tilleggspoeng for fagskoleutdanning, og at fagskole-studentene skal få studiepoeng i stedet for fagskolepoeng.
Regjeringen forslår også en rekke tiltak for å bedre styringen, finansieringen og kvaliteten ved fagskolene. De vil slik bli enda bedre rustet til å utfylle tilbudet fra universitetene og høyskolene. Gjennom å styrke fagskolelærerne og fagskoleutdanningene og synliggjøre fagskolen som utdanningsvalg ønsker regjeringen også å sørge for at de praktisk sterke elevene har et godt alternativ til universitets- og høyskoleutdanning.
8.1 Høyere utdanning basert på erfaringskunnskap
Parallelt med Kunnskapsdepartementets arbeid med fagskole-meldingen har jeg selv arbeidet med en oppfølging av den utredningen som meldingen bygger på: NOU 2014:14 Fagskolen – et attraktivt utdanningsvalg. Det resulterte et forslag om etablering av en ny faghøyskole* Nyborg P. På tide med en faghøyskole? Intervju, Michael 2016; 13: 67-72.,* Nyborg P. En utdanning for vinnere. Klassekampen 3. mars 2016. som LO senere gjorde til sin eget (september 2016). Også NHO har funnet det interessant. Forslaget er beskrevet nedenfor.
Det norske utdanningssystemet har tre nivåer: grunnskole, videregående opplæring (VGO) og høyere utdanning (tertiært nivå). I tillegg til universiteter og høyskoler (UH-sektoren) har Stortinget vedtatt at også fagskolene skal innordnes på tertiært nivå. Dette er bare delvis realisert i praksis, med den konsekvens at fagskolene oppfattes som liggende på et nivå under høyere utdanning. Av denne grunn blir læringsutbytte fra fagskolene ikke uten videre akseptert som opptaks- og innpasningsgrunnlag ved universiteter og høyskoler, fagskolestudentene har heller ikke de samme rettighetene som andre studenter i høyere (tertiær) utdanning. Det spiller også inn at de offentlige fagskolene administreres av fylkeskommunene, ikke staten, og kan være samlokalisert med fylkets videregående skoler.
Det er bred enighet om at vi har et udekket behov for fagutdannet arbeidskraft. Samtidig blir det varslet fra Statistisk Sentralbyrå (SSB) at de mange ungdommene som nå begynner en akademisk utdanning, ikke kan påregne å få en jobb som tilsvarer deres fremtidige kvalifikasjoner. Det er en skjevfordeling mellom befolkningens yrkesrettede og akademiske kompetanse. SSBs statistikk Utdanningsnivå for personer over 16 år viser at 40 % har videregående opplæring som høyeste utdanningsnivå, 31 % har høyere utdanning. Bare 1,4 % har fagskole. Statistikken for fagskolene har SSB lagt under videregående opplæring, ikke under høyere utdanning. I dag er det 16 000 studenter i fagskolen, det er 250 000 studenter i universitets- og høyskolesektoren. Fagskolen utdanner årlig 5 000 kandidater, UH-sektoren 45 000. Det er et klart misforhold mellom akademisk og yrkesrettet høyere utdanning.
Offentlig fagskole bygger på den yrkesrettede opplæringen på videregående nivå. Her har man lenge slitt med for liten tilgang på lærlingeplasser. Dessuten har yrkesopplæringen lav status i dagens samfunn: er man vellykket på skolen i ung alder, blir gjerne et studie-forberedende program valgt. Etter fullført studieforberedende VGO er mulighetene for en yrkesutdanning lite synlig, det er UH-studier veiledningen viser til. Fagskolen er for dem som valgte yrkesfag.
Rapport 2016/31 fra Statistisk sentralbyrå (SSB) om utdanning og etterspørsel etter arbeidskraft i Norge fram til 2035 fikk mye oppmerksomhet, men den omtaler ikke fagskolen. I sin statistikk legger SSB data fra fagskolen sammen med data fra videregående skole. Der hører ikke fagskolen hjemme. Verre er det at vi med dette ikke får noe anslag om det fremtidige behovet for kandidater med utdanning fra fagskolen. Det er bekymringsfullt at fagskole-utdanningen på denne måten usynliggjøres som en utdanning det vil være stort behov for på et fremtidig arbeidsmarked.
8.1.1 Forslag om en ny faghøyskole
For å oppnå en bedre balanse mellom akademisk og yrkesrettet høyere utdanning må vi anerkjenne erfaringsbasert høyere utdanning som likeverdig med forskningsbasert høyere utdanning. Dette kan gjøres ved å etablere en ny faghøyskole som gir yrkesrettede studier nært knyttet opp mot regionens arbeids- og næringsliv. De nye faghøyskolene kan på mange måter videreføre det høyskoleoppdraget som ikke lenger er synlig når de statlige høyskolene blir universiteter. Synliggjøringen av faghøyskolen som en del av høyere utdanning i Norge vil gi yrkesutdanningen den status den fortjener.
I tillegg til å videreføre og videreutvikle de utdanningsmulighetene for fagutdannede som ligger i dagens fagskole, skal den nye faghøyskolen tilby yrkesrettede utdanninger til utdanningssøkende som har fullført studieforberedende linje i VGO. Dette vil være andre yrker enn de som i dag er basert på fagbrev. Det vil utvide søkergruppen til yrkesutdanning og åpne nye muligheter for mange. Hvis elevene tenker seg om i tide, kan de ta med seg et yrkesorientert valgfag fra VG3. Det finnes slike valgfag i dag, og det er valgmuligheter på tvers av linjene. Med et nytt fokus på yrkes- og næringsrettete valgfag i studieforberedende program, kan vi få en bredere rekruttering til faghøyskolen enn vi har til fagskolen i dag.
Kunnskapsdepartementet må utforme en helhetlig utdanningspolitikk på høyskolenivå, hvor yrkesrettet utdanning blir styrket. Faghøyskolen må gis en bredere og langt tydeligere målsetting enn dagens fagskole. Den nye faghøyskolen skal gi høyere yrkesrettet utdanning basert på erfaringskunnskap, faglig kompetanse og praktisk utviklingsarbeid. Utdanningen skal møte skiftende behov i næringsliv og tjenesteyting. Dette må nedfelles i en ny lov om faghøyskoler, som definerer yrkesfaglig høyere utdanning som likeverdig med, men forskjellig fra den forskningsbaserte UH-utdanningen.
Utdanningen i faghøyskolen skal ligge på nivå over VGO – det vil si på høyskolenivå. Utdanningen skal bygge på de forskjellige sluttkompetansene fra videregående opplæring: fag/svennebrev, studiekompetanse, samt tilsvarende realkompetanse. Det skal tilbys programmer som passer for de forskjellige søkergruppene. Utdanningen skal være åpen for alle kvalifiserte søkere, men de må ha inntakskompetanse til programmene de søker på, avhengig av læringsutbyttet fra tidligere utdanning, opplæring eller praksis.
I dag er fagskolen et fylkeskommunalt ansvar. Høyere utdanning er statens ansvar. NOU 2014:14 foreslo at fagskolene blir organisert som et mindre antall statlige forvaltningsorganer og overføres til Kunnskapsdepartementet, som da vil få ansvar for fagskoleloven, finansieringsordningen og all statlig oppfølging av sektoren. Dette vil være en organisering som passer for den nye faghøyskolen. Det må være slik for at faghøyskolen skal bli et likeverdig alternativ til en generell, høyere utdanning ved universitet og høyskoler.
De enkelte skolestedene – faghøyskolene – skal være kunnskapsbaserte og utviklingsorienterte institusjoner. De skal tilby yrkesfaglige utdanninger innenfor fagområder av betydning for lokalt, regionalt og nasjonalt arbeidsliv. De må være robuste institusjoner som kan svare raskt på omskiftende kompetansebehov. Da kan de ikke være for små. Faghøyskolen må være en pådriver for fagutvikling og innovasjon innenfor sine fagområder, men uten de kravene om forskning og forskningsbasert undervisning som UH-sektoren har.
Det ligger store gevinster i å se faghøyskolen og UH-sektoren som to sidestilte deler av det samme utdanningsnivået – høyskolenivået – med overgangsmuligheter begge veier. Hensiktsmessig arbeids-deling og samarbeid mellom de to sektorene bør være det bærende prinsipp for videreutvikling, ikke konkurranse.
Den nye faghøyskolen må innpasses i vårt nasjonale kvalifikasjonsrammeverk (NKR). Det vil både gi klare rammer for den nye utdanningen og stille krav om kvalitet. NKR må gi rom både for yrkesfaglige og akademiske kvalifikasjoner på alle nivåer. I NKR står læringsutbyttet sentralt, det beskrives ved kunnskaper, ferdigheter og generell kompetanse. Her er det viktig å beskrive faghøyskole-utdanningens særpreg og forskjellen fra den forskningsbaserte høyere utdanningen. Da kan en erfaringsbasert faghøyskole innpasses i NKR uten akademisering av yrkesutdanningene og uten å endre vilkårene for akademiske kvalifikasjoner.
NKR er vår norske versjon av et felles europeisk kvalifikasjons-rammeverk, vedtatt av 46 utdanningsministre på Bologna-prosessens ministermøte i Bergen i 2005. Dette er en grunnpilar for gjensidig godkjenning av utdanninger mellom landene i Europa. Det betyr at vi ikke kan endre NKR etter eget forgodtbefinnende. Vi må finne løsninger innenfor den felles europeiske rammen. Faghøyskolen må innpasses i NKR på dette grunnlaget.
De aktuelle gradene for faghøyskolen vil være høyskolekandidat (etter 2 år) og yrkesbachelor (etter 3 år). I NKR er høyskolekandidat innplassert på nivå 6.1. Her heter det om kandidatens ferdigheter – evne til å anvende kunnskap til å løse problemer eller oppgaver:
Kandidaten
kan anvende faglig kunnskap på praktiske og teoretiske problemstillinger og gjøre rede for sine valg;
kan reflektere over egen faglig utøvelse og justere denne under veiledning;
kan finne, vurdere og henvise til informasjon og fagstoff og knytte dette til en problemstilling;
kan anvende relevante faglige verktøy, teknikker og uttrykksformer.
Det finnes 2-årige utdanningstilbud i dagens fagskole som ville kvalifisere til høyskolekandidat hvis de var blitt gitt på en høyskole: De maritime utdanningene fra fagskolen kvalifiserer til de samme sertifikatene som bachelor-program på høyskolen. De kan ikke fortsatt underkjennes som høyere utdanning.
Skal vi innføre en ny 3-årig grad yrkesbachelor vil det antageligvis være mer hensiktsmessig å omforme nivå 6 i NKR på en tilsvarende måte som på nivå 4, med en ny deling 6A for fag- og yrkes-kompetanse og 6B for studiekompetanse. Både Danmark og Tyskland har erfaringsbaserte utdanninger på nivå 6 som vi kan henvise til (se vedlegg) på når vi skal innpasse en yrkesbachelor i NKR.
På høyere nivåer i NKR kommer forskning stadig tydeligere inn i beskrivelsen. Da er vi over i UH-systemet.
Høyskolekandidat kan være første skritt i utviklingen av studietilbudene i faghøyskolen. Dette er en utgående grad og tittel i UH-sektoren. Høyskolene konsentrerer seg om bachelor- og mastergrader. I følge Statistisk sentralbyrå ble det i studieåret 2013/2014 uteksaminert 26 000 tre-årige bachelors men bare 175 to-årige høyskolekandidater. Det er ingen ting i veien for å ta i bruk høyskolekandidaten slik denne er beskrevet i NKR som norm og tittel for kandidat fra 2-årig faghøyskole. Da har vi løftet fagutdanningen opp på høyskolenivå.
Vi må gi faghøyskolestudentene de samme rettighetene som andre studenter på høyskolenivå. Det betyr blant annet medlemskap i studentsamskipnad. Det betyr også at utdanningen skal omfangsberegnes ved bruk av studiepoeng, at arbeidsinnsatsen måles på samme måte som i UH-sektoren. Er det snakk om grunnlag for videre studier ved universitet eller høyskole, må selvfølgelig læringsutbyttet av de tidligere studiene i faghøyskolen være avgjørende for innpassingen. Tilsvarende vil gjelde for overgang fra UH-sektoren til faghøyskole.
8.2 Fagfolk for fremtiden. Meld. St. 9 (2016 – 2017)
Meld. St. 9 (2016 – 2017) Fagfolk for fremtiden bereder grunnen for en styrket fagskolesektor. Regjeringen fremmer flere tiltak for å styrke den faglige kvaliteten i fagskoleutdanningen og for å bedre fagskolenes organisering og styring. Regjeringen mener at fagskolene bør etablere seg i større, solide enheter og at flere studenter skal ta fagskoleutdanning.
Regjeringen ønsker (meldingens avsnitt 8.1 Fagskolen i fremtiden) at fagskolene gjennom et styrket fagtilbud, bedre organisering og bedre utdanningskvalitet skal vise seg attraktive for større studentgrupper og flere arbeidsgivere, og dermed bli en mer sentral del av utdannings-systemet. Regjeringen mener at norsk arbeids- og samfunnsliv har behov for flere fagskoleutdannede, og at veksten i utdannings-systemet fremover bør komme i fagskolene fremfor i universiteter og høyskoler. Fagskolene tilfører landet viktig kompetanse for mange og ulike arbeidsplasser. Dette er kompetanse som er nødvendig for å løse velferdsoppgaver og yte tjenester, og som er til nytte i samfunns- og næringslivet for øvrig.
Meldingen refererer at de siste par årene har noen av fagskolene og enkelte av partene i arbeidslivet kommet med innspill om at fagskolene bør kalles yrkeshøyskoler eller faghøyskoler. I denne diskusjonen hører også synspunktene på hvorvidt omfang og arbeidsbelastning i fagskolen skal betegnes med fagskolepoeng eller studiepoeng hjemme. I tillegg har enkelte tatt til orde for at noen fagskoleutdanninger bør ligge på nivå 6 i Nasjonalt kvalifikasjons-rammeverk for livslang læring, og for at fagskoler bør få anledning til å tilby en grad med betegnelsen «yrkesbachelor».
Regjeringen mener at fagskoleutdanning fyller et behov i samfunnet som ikke dekkes av universitets- og høyskoleutdanningen. Fagskolene dekker etterspørsel etter en annen type utdanning og kompetanse enn det som tilbys på universitetene og høyskolene. Regjeringen vil derfor at fagskoleutdanningen i større grad skal rendyrkes innenfor sitt eget mandat og oppdrag som utdanning som er forskjellig fra universitets- og høyskoleutdanning.
Regjeringen mener at fagskoleutdanning er nødvendig for Norge som kunnskapsnasjon: Det er viktig for landet å ha gode og spesialiserte yrkesutdanninger som ikke er akademiske. Regjeringens mål er at fagskolene skal bli en større og viktigere del av det norske utdanningssystemet, og at en større andel av studentene skal studere innenfor fagskolesektoren. Fagskolene skal også i fremtiden bidra til å dekke etterspørsel etter en annen type kunnskap og kompetanse enn det universitetene og høyskolene tilbyr. Regjeringen ønsker å gi fagskoleutdanningene et løft på fagskolenes egne premisser.
Regjeringen mener at det er viktig å få tydelig frem at fagskole-utdanningens plass er over videregående opplæring og komplementær til universitets- og høyskoleutdanning. Begrepet «tertiær utdanning» blir ofte brukt om fagskoleutdanning. Dette begrepet faller ikke så naturlig i en norsk kontekst hvor det ikke finnes noen etablert bruk av begrepene «primær- og sekundærutdanning». Regjeringen mener derfor at begrepet «høyere yrkesutdanning» er et godt begrep for fagskoleutdanningene. Regjeringen åpner også for en videreutvikling av utdanningene og begrepsbruken i fagskolesektoren på grunnlag av de kvalitetshevende tiltakene i meldingen.
Selv om regjeringen her åpner for at fagskoleutdanning kan kalles høyere yrkesutdanning, blir det ikke sagt at dette er høyere utdanning – antageligvis fordi fagskoleutdanningen ikke er forskningsbasert. Men som jeg tidligere har påpekt, kan høyere utdanning også være basert på erfaringskunnskap. Det åpner for en faghøyskole som gir høyere yrkesutdanning basert på erfaringskunnskap som et supplement til den forskningsbaserte universitets- og høyskole-utdanningen.
Vi skal ikke akademisere yrkesutdanningen. Den skal være basert på erfaringskompetanse, lærerne må da selvfølgelig ha erfaringskompetanse. Vi har et godt verktøy som vil bli brukt i beskrivelsen av høyere yrkesutdanning; det er vårt nasjonale kvalifikasjonsrammeverk som beskriver utdanningens læringsutbytte ved kunnskaper, ferdigheter og generell kompetanse.
I sitt felles politikkdokument for fag- og yrkesopplæringen* https://www.lo.no/PageFiles/13678/Felles%20politikkdokument%20for%20fag-%20og%20yrkesoppl%C3%A6ringen%20-%20LO%20og%20NHO.pdf sier NHO og LO det slik (august 2015):
Når standarden for å angi hva et studium fører fram til av kunnskaper, ferdigheter og generell kompetanse beskrives i form av læringsutbytter, kan dette skje uten akademisering av fagskoleutdanningene og uten å endre vilkårene for akademiske kvalifikasjoner.
Det er dette vi må få til.
8.2.1 Høyere yrkesfaglig utdanning.
Innst. 254 S (2016–2017)
Stortingets kirke-utdannings- og forskningskomite sier i Innst. 254 S (2016–2017) om Meld. St. 9 (2016–2017) Fagfolk for fremtiden bl.a. dette:
Komiteen mener det er viktig med nye satsinger på fagskolene som skal styrke yrkesfaglig høyere utdanning. Komiteen mener samfunns- og arbeidslivet må anerkjenne fagskolenes viktige plass i utdanningssystemet.
Komiteen mener at regjeringens forslag om å kalle fagskoleutdanning for høyere yrkesutdanning er noe upresist. Komiteen går inn for at fagskoleutdanningen kalles høyere yrkesfaglig utdanning.
Komiteen mener at kunnskap om fagskolesektoren bør styrkes, og viser til at SSBs rapport om tilbud og etterspørsel etter arbeidskraft etter endt utdanning, ikke skiller ut fagskoleutdanning som et eget nivå. SSB tar ikke med fagskolestudenter i statistikk over studenter. Statistikk fra tekniske fagskoler blir definert som videregående opplæring. Komiteen mener det er viktig at statistikken over sektoren forbedres.
Komiteens flertall konstaterer at fagskolene og den høyere yrkesfaglige utdanningen gjennom mange år har vært stemoderlig behandlet, ikke bare når det gjelder finansiering, men også når det gjelder plassering i utdanningssystemet og i hvilken grad det offentlige, politikerne og forvaltningen har involvert seg i utviklingen av skoleslaget. Flertallet mener at dette er en av årsakene til at fagskolene har knappe 6 prosent av den studentmassen som høyere utdanning har, og at sektoren må stilles i stand til å kunne utføre sitt oppdrag.
Komiteen viser til at fylkene har hatt eierskap og finansieringsansvar for de offentlige fagskolene siden 2010. Komiteen påpeker at hovedbildet er at fylkeskommunene i svært liten grad har inntatt noen aktiv rolle som forvalter. (Det fremmes likevel ikke forslag om overføring av ansvaret til staten, som har ansvar for høyere utdanning.)
Komiteen mener det er viktig å styrke fagskolene som høyere yrkesfaglig utdanning og ivareta og videreutvikle fagskolenes egenart. Fagskoleutdanning er en liten, men viktig del av norsk utdanningssystem ettersom den utdanner spesialiserte yrkesutøvere med høy kompetanse til mange bransjer. Det er et stort behov for personer med fagskoleutdanning, men i dag er det få personer som tar denne utdanningen.
Komiteen etterlyser en bedre balanse mellom yrkesfaglig og akademisk kompetanse. Yrkesfaglig utdanning har over tid blitt underprioritert. Den største ubalansen er på høyere nivå, noe som bidrar til lav status og søkning. Mens vel 30 pst. over 16 år har universitets- og høyskoleutdanning, har bare 1,4 pst. fagskole. Fagskolen er det yrkesfaglige motsvaret til universitets- og høyskole-utdanningene. Men skjevfordelingen i samfunnets satsing er tydelig.
Komiteens medlem fra Senterpartiet viser til at fusjoneringsprosessen innenfor høyere utdanning har ført til at antall høyskoler har gått ned, og at en rekke profesjonsutdanninger som tidligere var høyskoleutdanninger, nå er en del av universitetene. Dette medlem ser en fare for at disse utdanningene vil få et annet fokus og få en svekket rolle som regionale kompetansetilbydere når de nå er blitt filialer av et universitet eller større høgskoler som skal dekke et større geografisk område enn tidligere. I dette perspektivet vil fagskolenes rolle som regional kompetanseutvikler øke i betydning og kunne overta deler av høgskolenes rolle.
Komiteens medlem fra SV mener at arbeidet med å etablere faghøyskoler må starte allerede nå, og ikke vente på en evaluering som er ventet ferdigstilt om 6–7 år. Dette medlem mener videre at toårige fagskoleutdanninger må få muligheten allerede nå til å bli vurdert opp på nivå 6 i kvalifikasjonsrammeverket, etter en læringsutbytte-beskrivelse som ivaretar fagskolens egenart. Disse medlemmer mener videre at en opprykksordning for fylkeskommunale fagskoler til statlige faghøyskoler etter fastsatte kriterier må etableres, og fagskolene må defineres tydeligere som høyere yrkesfaglig utdanning i fagskoleloven.
Komiteen mener det er viktig at fagskoleutdanningene er på et nivå over videregående opplæring, og støtter forslaget om å endre fagskoleloven § 1 slik at det kommer tydelig fram at fagskoleutdanning skal ligge på et nivå over videregående opplæring.
Komiteen mener at innføring av studiepoeng for fagskoleutdanning vil bidra til å skape et mer helhetlig utdanningssystem og gi fagskolene en tydeligere plass i utdanningssystemet som høyere yrkesfaglig utdanning. Det vil også gjøre fagskoleutdanning til en tydeligere yrkesfaglig karrierevei.
Komiteen merker seg at regjeringen vil foreslå en evaluering av de kvalitetshevende tiltakene i meldingen tidligst 5 år etter at de er satt i gang. Komiteen ønsker å få raskest mulig kunnskap om effekten av tiltakene i meldingen og tror både arbeidslivet, studentene og fagmiljøene vil få mer igjen for en kjappere evaluering enn det regjeringen har lagt opp til. Komiteen fremmer følgende forslag:
«Stortinget ber regjeringen foreta en midtveis-evaluering av fagskolereformen etter 3 år, og full evaluering etter 5 år.»
Dette åpner for en fremtidig realisering av forslaget om en faghøyskole.